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政党职能调换创造制度性改良红利,制度非常不

中国在走向市场经济的过程中之所以会发生制度短缺的问题,可能与以下两个因素有关:第一,是缺乏外部性概念,从而导致内生的制度供给不足;第二,是政治代理的成本过高,效率太低,从而导致外生的制度供给不足。 科尔奈的《短缺经济学》从制度层面解释了社会主义计划经济体制下经济短缺产生的原因,从而对计划经济体制国家的经济改革和向市场经济的转型起到了巨大的推进作用。但是,人们很快发现,伴随着经济体制改革而来的制度短缺现象正在变得越来越严重,从而对经济增长和社会发展构成了巨大的威胁。如市场交易中的不讲信用、国有资产流失、私人资本外逃、以及环境遭到严重污染等等,无不表明中国在向市场经济转型过程中的制度短缺。 是什么造成了中国的制度短缺现象?为了回答这个问题,我们首先需要对制度的起源加以讨论。制度源于人们参与社会活动所产生的“外部性”。这种外部性可能是为正的,也可能是为负的。为正的外部性可以为他人带来利益,而为负的外部性则必定会给他人带来损害。比如,一个人的随地吐痰行为就有可能增加生活在其周围的人们染病的概率,这时这个人的行为所产生的外部性就是为负的。再如,一个乐于把自己的知识和生活经验传授给他人的人,也在制造外部性,但是,与随地吐痰这种行为相比,由这种行为所产生的外部性显然是为正的。除了个人之外,社会中的许多组织和机构也都是外部性的制造者,比如企业的排污行为所产生的显然是增加社会成本的、为负的外部性,又如会计事务所为客户炮制虚假的财务报告所产生的显然也是为负的外部性。因此,为了减少人类参与社会活动时必定会产生的外部性,特别是那种有损于他人利益的外部性,我们就必须建立制度来规范和约束人们的行为,因为有效的制度可以抑制人际交往中可能出现的任意行为、机会主义行为或损人利己的行为,从而使外部性能够得到有效的控制。 那么制度又是怎样产生的呢?根据德国制度经济学家Wolfgang Kasper和Manfred E.Streit的研究,制度产生的途径主要有二。其一,是从人类经验中演化出来的,这种具有内生性的制度体现着过去曾经是最有益于人类的各种解决办法,它们可以是习惯、伦理规范,也可以是良好的礼貌和商业习俗,或者是那种盛行于盎格鲁-撒克逊社会中的自然法。其二,是通过设计而产生的制度,这种制度是被自上而下地强加和执行的,因而是一种具有外生性的制度,它们通常是由一批代理人设计和制定的,这些代理人通过一个政治过程而获得权威,这种外生性制度的典型例子就是司法制度。 从制度的起源和产生的历史来看,中国在走向市场经济的过程中之所以会发生制度短缺的问题,可能与以下两个因素有关:第一,是缺乏外部性概念,从而导致内生的制度供给不足;第二,是政治代理的成本过高,效率太低,从而导致外生的制度供给不足。 我们先来讨论第一个问题。中国人为什么会缺乏外部性概念呢?这可能是由早在中国古代社会就已形成的唯我独尊和唯我独“中”的世界观所造成的。古代中国是世界上少数几个已经文明化的国家,并长期处在一系列落后的、尚未文明化的国家包围之中,这就使得中国人从很早的时候起就把自己看作是一个中央之国。正是这种民族优越感导致中国逐渐形成了唯我独尊和唯我独“中”的世界观。受这样的世界观支配,中国人多习惯以我为中心。所以,在中国,人们不太考虑人与人之间有没有平等关系,也不太考虑由自己的行为所产生的外部性是否会给别人带来伤害。其结果是,在中国传统社会中,人际交往的规则不是通过制度来加以规范的,往往是借助于强权来展开的,由此产生的后果便是弱肉强食和无休止的权力斗争。当然,在中国的传统社会,也有作为内生性制度的道德与伦理,但是,这种道德和伦理维护的是等级制的权力关系,而不是用来解决外部性问题的,而这正是导致中国传统社会制度效率极其低下的原因所在。 再从外生性制度的供给来讲,它首先需要一批具有政治权威的代理人,他们就是各级政府的政策制定者。那么什么样的代理人才是有政治权威的呢?我们的回答是,第一,他们首先必须是通过某种民主的政治程序产生的;第二,由他们组织的立法过程也必须是在听取广大民众意见的基础上、依靠充分的辩论与协商而完成的;第三,政府执法部门的工作人员本身也必须受到法规的制约,而不能凌驾于社会法规之上。从以上三个条件来看,提高政治运作的民主化程度、增加社会政治运作的透明度是保证作为代理人的政府的政治权威的首要条件。只有政府的政治权威提高了,制度的供给才会更加充分和有效。 最后,不管是内生性的制度还是外生性的制度,要使制度在规范人们的行为时是有效率的,就必须对敢于破坏制度的人予以惩罚。但是,在中国传统的等级制社会中形成的“刑不上大夫、礼不下庶人”的文化遗产,使得惩罚机制很难发挥其维护制度有效性的作用。结果,即便制度被创造出来了,但由于没有惩罚的威慑,这些制度也就成为在实际生活中难以发挥作用的一纸空文。 根据以上几个方面的分析,我们认为,要解决中国在向市场经济转型过程中的制度短缺问题(制度无效在某种程度上也可以等同于制度短缺),至少需要从以下几个方面加以改革和创新:第一,摒弃中国传统中相对落后的世界观,树立人与人、人与自然平等相待的世界观,以“外部性”为制度创新的基本出发点,促进内生性制度创新和建设;第二,积极推进政治生活的民主化,尽可能地降低政府的代理成本,提高政府的政治权威,促进外生性制度的创新与建设;第三,消除一切特权,让制度的惩罚机制充分发挥作用,借以达到提高制度效率之目的。

增长可以使人类摆脱英国经济学家马尔萨斯提出的“人口制约瓶颈”论,生活得更加美好。中国在过去相当长的时间内没有增长,1979年开始有了增长。世界经济中的邓小平效应从人均GDP看,西欧从 公元1000年以后开始出现经济增长,到了公元1800年经济增长加速度;英国与美国从公元1700年开始出现经济增长;中国在公元 1000 - 1250年期间(宋朝)有过经济增长,随之而来的是经济增长的停滞,直到 1979年改革开放以后,中国经济才出现了令人震惊的增长。为什么中国和西方在1500年后出现了巨大的差异,学术界有几种主要的观点: 诺斯·道格拉斯的制度决定论指出,是新制度的建立对西方的经济发展做出了根本性的贡献,其中财产权是关键,自从有了财产权,西方传统的财产没收就被税赋征收所替代,这种变化使财富的积累和经济增长成为可能。 马克斯·韦伯的宗教决定论认为,这种制度上的变革源于宗教的改革,新教是使西方区别于世界其他地方的最为显著的特点之一,新教使基督教摆脱了巫术的影响,使得人们可以理性地对待社会的经济活动,进而导致韦伯定义的合理的资本主义生产方式的产生。 布罗代尔的技术决定论认为,拥有工具和建制的优势把欧洲经济与世界其他地区区分开了,拥有证券交易和各种形式信贷的优势导致欧洲经济率先进入资本主义。 彭慕兰的资源决定论认为,发现像中国这样非常典型的东方国家之所以与工业化无缘,在于经济增长受到了资源的约束,以至在农村劳动报酬递减、自由劳动大量产生的情况下,只能采取更加劳动密集的社会分工来吸收社会的剩余劳动,从而失去了发展现代大工业、并且依靠大工业的发展来推进社会经济技术进步的可能性。相反,欧洲几个重要地区(如苏格兰低地、德国的鲁尔区等)却因为拥有丰富的煤、铁资源而迅速地发展起了现代大工业。 伊曼纽尔·沃勒斯坦的国际剥削论认为,世界经济体系是一种等级制的结构,西方世界在走出中世纪以后迅速发展起强大的国家机器,而东方国家则由于地方群体的利益过于分散使得国家机器非常弱小,国家机器力量上的巨大差距最终形成了世界范围内的等级制结构,并且在1640年左右稳定下来。核心国家利用其政治上的优势对处在相对劣势的边缘国家进行“国际剥削”而富裕起来,其方法就是所谓的“不平等交换”。 威廉·麦戈伊的文化技术决定论认为,随着文字(文化)技术的演变,人类文明也随之发生相应的变化而进入更加高级的发展阶段。 东方的象形文字文明由于文字也就是文化学习的成本过高,容易被少数人所垄断,必然会造成社会政治与经济的集权化发展。西方的字母拼音文字技术再加上印刷术的发展,极大地降低了人们学习文字(文化)、进行思想和技术传播的成本,使文化上的垄断以及以此为基础的政治和经济垄断不再成为可能,结果就有了民主政治和技术创新。于是,就有了15世纪以后东西方社会发展的不同路径和经济增长上的巨大差异。 综上所述,经济增长是一个非常复杂的问题,不是某个变量决定的,是各种力量推动的结果。中国的问题在于长期缺少经济增长的基本因素:面临制度短缺; 没有宗教,只有儒教,并且没有进行过改革;交易技术比较落后,可能与地区性的市场结构有关;工商精神最为活跃的地区缺少资源; 1840年以后中国开始遭受国际掠夺和剥削;文字技术不利于文化的发展能和知识的传播,科学与民主精神很难得到发扬光大。 为何1979年始中国经济开始高速增长?源泉在哪里?我的研究概括出三点:改革解决了效率问题;开放解决了制度与资源的瓶颈问题;把改革始终置于开放的环境下,对外开放解决了四个问题———获取资本(中国没有完成过资本原始积累),获取市场(发展中国家内需必然不足),获取知识(对于市场制度缺乏基本的了解),获取改革的动力(来之外部世界的挑战)。中国改革的路径与问题中国改革有三个特点:内生性、渐进性和开放性。中国的内生性改革中国和独联体、俄罗斯外生式、教科书式的改革不同,改革的目标是内生的,从安徽农民自发分地产生的。这种内生改革大致经历了三个发展阶段:一是从计划经济向商品经济转型,在体制外寻找增长动力;二是从商品经济向有计划商品经济转型,把体制外培育起来的机制和动力向体制内渗透,因此产生了计划与市场、体制内与体制外并行的“双轨制”,“官倒”是它的成本;三是从有计划商品经济向市场经济的转型,市场力量成为资源配置与收入分配的基础性力量,中央计划被政府的宏观调控所取代,双轨体制渐渐地转变成为单一的市场体制。开始了有中国特色的社会主义市场经济。任何市场经济必须符合本国国情,但同时也必须遵守国际惯例。今天的中国正处在经济体制转型的第三个阶段。中国的渐进改革中国改革的方法是渐进的,是邓小平同志说的“摸着石头过河”,体现出小平同志的伟大智慧。采取了从体制外创新到体制内改革、从局部改革到整体性改革、从低成本改革到高成本改革的推进方法,目的在于尽可能地降低改革进程中的成本,使改革最大程度的合法化,得到广大民众的支持,使改革的进程可持续;在整个渐进改革的进程中,由于新旧体制并存,所以中国在一个比较长的时间段里实行“双轨体制”,借以达到平衡各方利益、减少改革阻力、争取改革的合法性之目的;在渐进改革中,中国始终坚持从创新到规范、再到制度化的原则。中国的渐进改革大部分起源于人民群众为增加经济福利而进行的自发性制度创新,这种制度创新一旦产生了效果,并被证明对于经济增长和社会福利的增进是有利的,政府就会及时地加以认可和规范,并且通过制定相应的法律或法规使这样的制度创新尽快地合法化。中国坚持把改革置于开放环境中中国始终把改革进程置于对外开放的环境中,这与在封闭经济环境下进行改革的前苏联和中东欧国家形成了强烈的反差。最初的想法仅仅是利用海外的华侨资源,但是很快发现改革与开放实际上是可以互动的,这种互动性表现为开放为改革带来知识和资源,而改革又可以为对外经济开放度的扩大创造前提条件。这样做的实际结果是,体制改革顺利推进、资源瓶颈不断被打破、经济出现高速增长。 一个发展演进的逻辑:改革导致国内生产率的提高;在对外开放条件下,国内生产率提高导致外资进入;外资进入导致禀赋变化,资本相对丰裕,推进经济结构和就业结构的转型,出现工业化和城市化发展趋势;在经济增长和收入增加的同时,中国成为世界工厂。现在正向资本要素密集经济形式转化。中国改革所面临的问题中国改革进入到关键时刻:只需支付较低成本的改革已经近乎消失;能够带来帕累托改进效应(只有人得益没有人受损)的改革已经很难寻觅;在改革进程中产生的既得利益集团已经形成,由改革的积极推进者蜕变成为改革的阻挠者。所谓低成本的改革是指那种只需要较少的牺牲、容易实施、以及较少遭遇到抵制的改革,中国已经完成的低成本的改革主要包括:农村的具有非集体化性质的承包制改革;针对国有企业的放松政府管制的改革;价格自由化改革;贸易自由化、特别是进口自由化的改革;向西方发达国家的跨国公司开放市场(引进外资)。中国经济改革面临的主要问题:土地国家所有,导致农民不能自主地经营自己的人力资本。企业国家所有(国有企业),导致约束软化、滥用资本,国有资产流失;金融体系的国家控制,使金融体系不能支持经济发展。改革继续深化的难关第一,中国的土地已经可以进入市场交易,在土地为国家所有的制度安排下,政府作为土地的唯一供给方可以获得极高的土地溢价,而且这种土地溢价作为一种所有权收益,是不需要政府提供任何服务就可以获得的,所以它对于政府来说具有“租”的性质,不同于需要向民众和社会提供服务才能得到的“税收”,因此政府是不会轻易地将土地的所有权交给农民的,所以农村改革至今仍停留在联产承包制。第二,国有企业可以为政府带来所有权收益和租金收益,前者是利润,后者是委托代理链条上的各种收益。在这样的利益结构下,当国有企业出现经营危机时,政府的主管部门就会指令国家所有的商业银行为其提供现金流量的支持,或者给予某些国有企业以市场特许或垄断经营的权力。这些做法又会进一步恶化国有企业的约束机制,迫使全社会为经营不善的国有企业支付更多的社会成本。第三,政府控制社会金融体系的目的在于控制社会的现金流量,政府之所以要控制社会的现金流量,主要是为了对国有企业进行补贴,并弥补政府的支出。更重要的原因是,从金融系统获取现金流要比征税获取社会的现金流更加方便和不受约束。但是,其后果是把整个金融体系及其赖以运作的市场给破坏了。以上三个问题的症结都在政府。所以,深化改革可以说是已经发展到了必须对政府本身加以改革的时候了。

但无论各国市场经济模式有何等差异,其成功的共性是,政府如果能够在最大程度上减少对市场的干预,那么市场效率肯定能够得到更好的发挥,如果政府能够在最大程度上减少对社会活动的管制,那么社会的自然机制活力就可以得到创造,而政府的最佳定位就是维护市场公平竞争秩序,维护社会稳定与保障公民基本权利的自然合理角色,否则就是越位与失职。

(作者为复旦大学世界经济研究所所长、教授)

(作者为华东师范大学国际关系与地区发展研究院教授)

理论上,塑造三者之间最佳关系,就是在市场经济环境下,面对公平与效率这对不是字面矛盾的两个坐标,政府与市场通过边界划分与确定,在提高市场效率的同时,政府能够通过管制与有效的规制,最大程度上保障社会的公平与正义,并在现代国家意义上保障公民的基本权利,如工作权利、教育权利、基本住房权利、健康权利、环境权利与社会稳定。从实践中看到的现代国家的市场经济模式而言,世界各国均建立了符合自己国情的市场经济模式,如美国自由市场经济、德国社会市场经济模式、日本的合作市场经济模式,虽然有研究在持续比较不同市场经济模式的优劣问题,并依此探讨政府、市场、社会三者之间最佳角色分配,但事实上,没有一种模式能够被完全照搬,这不仅是因为各国的社会环境差异,同时也涉及到对于公平的理解与效率的基本价值判断问题。

3月18日,李克强总理主持召开新一届国务院第一次常务会议,研究加快推进机构改革,重点是抓紧把政府职能转变的各项任务落到实处,要求今年各部门要按季度列出时间表,扎实推进改革。

正如李克强总理指出的,要把不该管的微观事项坚决放给市场、交给社会,该加强的宏观管理切实加强,做到事前审批要多放,事中事后监管问责要到位。这对促进民间投资、扩大就业、提高企业竞争力、激发经济社会活力等都是一剂“良药”。

因此,当新一届政府以减少行政审批为出发点,大力倡导政府职能转变,减政放权,以期以政府职能转变创造制度性改革红利,并将这种内生性制度红利作为中国发展新动力时,我们可以看出,政府职能转变在努力减少行政许可和行政审批的同时,并不是简单地一味减少某些领域,特别是公民安全领域的行政管制,也并不是完全退出市场秩序监管。政府职能转变的制度红利如果能够存在,那么政府的恰当角色应该是在扮演市场经济公平竞争环境“守夜人”的同时,还应该责无旁贷地以“惩罚式”监管手段扮演市场安全与市场秩序的“守护神”。

“外生红利”与“内生性红利”

首先,总结改革开放30多年经验,在肯定发展成就的同时,还可以清楚地看到,对内而言,我们相当程度上充分地、甚至是过度地利用的土地红利、劳动力红利、环境红利,表现在城市住房价格的上涨,农村进城务工人员社会保障与城市劳动力保障条件之间不均等,以及对环境资源的巨大破坏。而上述三项红利所叠加的发展红利在今天变化的环境中已经举步维艰。从某种角度而言,这三种红利典型地属于“外生红利”,并非制度性创造红利。而当外生红利因条件变化已经消失,如人口红利要素的自然结构变化,或者是既有外生红利威胁到整体社会发展目标与社会稳定,如住房引发的社会问题、环境带来的公民健康权益保障问题时,中国未来的发展就必须转变思路,并以创造“内生性红利”为改革的再启动点,而政府职能转变就是制度性改革红利创造的重要抓手。

所有这些,都充分显示出新一届政府围绕政府职能转变不断发力,正在采取一系列扎扎实实的举措,凸显出加快建设人民满意的服务型政府的明确指向。

《文汇报》 日期:2013年3月25日 版次:05 作者:余南平

3月20日,李克强总理主持召开新一届国务院第一次全体会议并发表重要讲话,强调各部门都要自觉行动,限期完成职能转变各项任务,绝不能“换汤不换药”;指出,要不断提高政府的公信力、执行力和效率,政府说到就要做到,不能“放空炮”,各级都要加大督查力度,没有做到的要问责,不能当无所作为的“太平官”。

二是一些重要领域的政府管制无为与管制缺位,突出地表现在食品安全卫生监管——在持续频发的食品安全案件中,我们可以清楚地看到管制不作为与管制缺位的种种问题。因此,在政府与市场的恰当关系中,还有一个重要、并不能被遗漏的关键点是,放松市场管制,并不等于政府完全放手不管。对于市场公平竞争秩序的维护,对于公民基本健康权涉及到的食品、产品安全保障,是政府的法定责任。在这个方面“惩罚式”监管不仅有其法理的合理性,同时也是维护社会发展与稳定的必须“公器”。

政府市场社会三者是否存在最佳关系

最后,对照中国的政府职能履行现状,我们可以清晰地发现,最大的问题是两个方面:

那么,在中国改革开放30多年后的今天,突出强调政府职能转变的意义何在?政府职能转变又能够为我们带来哪些制度性改革红利?

李克强总理在会见采访十二届全国人大一次会议的中外记者时,不仅清晰地阐明了新一届政府施政主张和工作重点,更是传递了政府职能转变的决心。他指出在政府职能转变的改革方向上,要市场能办的多交给市场,社会可以做好的就交给社会,并强调厘清政府、市场、社会三者之间的关系。

政府职能转变的制度红利如果能够存在,那么政府的恰当角色应该是在扮演市场经济公平竞争环境“守夜人”的同时,还应该责无旁贷地以“惩罚式”监管手段扮演市场安全与市场秩序的“守护神”。

链接:

不仅是“守夜人”,还应当是“守护神”

其次,政府、市场、社会三者之间究竟应该是怎样的关系,是否存在最佳正确的关系?这个问题不仅涉及到市场经济模式的理论之争,同时也涉及市场经济的基本价值观判断。

一是政府过度地陷入市场与市场管制。以经合组织(OECD)市场管制指数评估,中国在全球排名不仅落后,同时巨大的改善空间还没有发挥,其突出地表现在行政许可与审批环节与流程。这样不仅影响了市场自然效率与公平竞争,同时也为一些部门和地方的腐败提供了巨大的寻租空间。

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